对于能源行业来说,2014年是极其重要的一年,也是从全局、整体角度谋划开篇之年。无论从思想认识、战略规划等顶层设计方面,还是能源产业链条及能源国有企业自身方面,政府决策部门与能源企业自身均出台了众多政策措施或者改革方案。

2015年是“十二五”的最后一年,也是推动能源体制革命落地的行动之年,一些重大改革措施将出台。从目前形势看,今年我国能源体制改革的有利因素和不利因素并存,改革需要审慎推进,防范风险。

有利因素方面,一是高层高度重视,这是推动能源体制改革的强大动力。在党的十八届三中全会提出的全面深化改革任务中,只有能源领域的改革被上升到革命的高度,这是其他行业所没有享受到的“待遇”。从改革到革命,既显示出中央高层对能源改革的高度重视,又暗含着能源体制改革的压力和紧迫性。

二是国际、国内能源市场供需相对宽松,是能源体制改革的一个重要前提条件。历史经验表明,在能源需求快速增长、供需偏紧的时期,能源体制改革很难进行,因为保证能源供给,满足能源需求是第一要素。如今,全球能源供需状况和供应格局发生了很大变化,卖方竞争加剧、买方需求不足、供给过剩,如果没有地缘政治的干扰,短期内能源供应将相对宽松。

国内也是如此,经济进入新常态,增速放缓导致能源需求增长放缓,煤炭、电力、石油等主要能源行业产能过剩,难以再像过去那样出现大幅度波动和规模性短缺的现象。这为推进体制改革、提高能源利用效率创造了一个相对稳定的内外部环境条件。

三是以页岩油气为代表的新能源发展和新技术提升,是推动能源体制改革的重要支撑。在市场机制作用下,美国出现了“页岩气革命”,推动其逐步实现“能源独立”,显示了能源体制改革对能源安全的重要作用。另外,对于电力行业来说,交易平台、智能电网等技术平台的建设和完善,为电力体制改革提供了相对较好的技术支撑。

四是社会对于治理环境污染的紧迫感为能源体制改革提供了操作空间。当前,雾霾等环境污染及日益凸显的能源约束已让公众切身感受到能源消费对环境产生的负外部性,整体而言,公众支持通过推动体制改革治理雾霾,缓解能源约束。公众一方面愿意选择更加清洁的能源消费方式,另一方面也比较愿意为环境治理分担成本。这样,能源体制改革比较容易获取公众的理解和支持。国际经验也表明,民众对清洁发展的认可,可以倒逼政府和企业走清洁发展之路。

同时,能源体制改革面临的不利因素也不可忽视。一是能源体制“碎片化”改革的问题。事实上,能源体制改革的口号和具体措施已提出多年,但总的来看,之前的改革过多地局限于某一部分,没有顶层设计,缺乏系统性和全盘性,过于分散和“碎片化”,导致社会公众存在“体制改革就是涨价”的误解。

二是缺乏一个合理的能源体制改革风险或成本分摊机制。任何一项改革都是既有收益又有风险的,需要付出一定的成本。目前,推进能源体制改革将面临着降低能源消耗与保持经济高速发展的矛盾、保障国家能源安全与当前国际能源市场动荡的矛盾等风险。对于这些风险,如何应对,成本如何分摊,目前各方尚未达成一个全面详细的共识。

三是能源行业不同主体之间利益博弈。推动能源体制改革,势必会改变目前的利益分配格局,从而带来新一轮的利益博弈过程。之前获得利益的相关方不愿意因改革而造成巨大的利益损失,对推动改革的意愿不强,甚至暗中阻挠。

初步判断,今年最有可能在能源行业准入和行业结构、价格形成机制、政府调控和监管等方面出台改革措施,某些方面或许有较大的突破。能源行业可能将实行市场准入“负面清单”制度,行业进入壁垒将得到有效消除。同时,能源行业市场化改革步伐也将加快,部分环节或领域的垄断局面将逐步打破,价格日趋市场化。

需要强调的是,能源体制改革也是能源行业基本市场制度的进一步健全和完善。就目前而言,无论是从行业管理上看还是从改革和发展的要求上看,涉及能源的法规体系都不够完善,有的要新立,有的要补充修改。2015年,国家将完成一些法律法规的重新清理、修改和新立,还会为适应新的形势而修订和制定过去由能源企业执行的一大批国标、行标和内部规章等。(作者刘满平,为宏观经济学者,经济学博士)